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離特朗普正式上任還有不到10天時間，市場的注意力開始更加關注特朗普上任之后，能夠?qū)崿F(xiàn)那些競選諾言，以及在多大程度上可以實現(xiàn)這些諾言。

雖然總統(tǒng)在外交和貿(mào)易政策等方面擁有相當大的自主權，但要具體實現(xiàn)競選過程中的承諾，仍面臨諸多限制因素，特別是國會共和黨及民主黨議員的態(tài)度尤為重要。

至于特朗普上任百日及整個2017年可以推動實現(xiàn)哪些政策，哪些政策必須等到2018年或之后，高盛給出了一個基于當前情況的"完整清單”：特朗普上任百日內(nèi)，稅改和撤銷奧巴馬醫(yī)保將是最先得以實行的政策；然而對于此前在競選過程中聚焦的基建和移民政策，因國會的推動意愿等原因，可能不會在2017年有太大變化，其中基建在2017年最多與稅改配合，出臺有關公私合營項目的政策；但貿(mào)易政策的不確定性最大，短期內(nèi)特朗普的貿(mào)易政策可能更加傾向局部“精準打擊”，即通過對特定品種征收反傾銷關稅的方式，但長期來看，貿(mào)易戰(zhàn)的可能性并不會隨著時間的推移而下降。

以下分析來自高盛：

特朗普2017年的政策議程正逐漸清晰，稅改和撤銷奧巴馬醫(yī)?；蚴翘乩势丈吓_后第一批要實施的政策。因為稅改和撤銷奧巴馬醫(yī)保均不需要民主黨支持，通過啟動用預算調(diào)整程序（譯者注：啟動程序后政策實施僅需要參議院簡單多數(shù)同意即可通過，目前共和黨控制了參議院100個席位中的52個）即可實施。

這其中，撤銷奧巴馬醫(yī)保排在稅改之前。國會3日開始新會期，參議院當天就通過一項決議，為共和黨廢除奧巴馬醫(yī)保邁出第一步。預計2月份可以正式完成撤銷。但替代方案可能需要更長時間才能就位，因為新方案需要兩黨的共同支持才能通過。

稅改將在3月底或4月快速在眾議院展開。預計稅改方案中仍將保留邊境調(diào)節(jié)稅和限制利息支出抵扣稅收的條款。很可能通過限制利息支出抵稅的條款，但今年出臺邊境調(diào)節(jié)稅的概率僅有30%。

相比之下，特朗普政策的其他方面的前景更為模糊。雖然基建在選舉過程中是熱門話題，但目前為止國會對此仿佛并不太上心（譯者注：詳細分析可參見《【見智研究】先別關心基建了，稅改才是特朗普上任后的第一把火》），最后非常有可能基建刺激僅限于為公私合營的項目提供稅收優(yōu)惠。

而貿(mào)易政策更加難以預測。特朗普作為總統(tǒng)確實有權力直接提高關稅，且這種直接動用行政權的可能性正在上升。短期內(nèi)，預計特朗普政府將更多地采用“精準打擊”的方式，如對個別進口商品品種征收反傾銷稅。但貿(mào)易戰(zhàn)的可能性并不會隨著時間的推移而降低。

高盛還認為：

特朗普政治框架逐漸清晰但仍缺乏細節(jié)

在最近幾周時間內(nèi)，特朗普來年的政策框架逐漸變得清晰起來：國會的領導者們開始設置來年議程，而特朗普也開始通過各種渠道“暗示”來年的“工作重點”。但本報告的預測僅基于共和黨的議事日程，因為雖然很多重點問題，如移民、貿(mào)易、基建已經(jīng)開始正式進入國會討論，但特朗普的政策意圖目前還有很多不明確的地方。

此外，現(xiàn)在進入討論環(huán)節(jié)的很多政策都是共和黨與特朗普存在較大共識的領域，即稅改、放松監(jiān)管和撤銷奧巴馬醫(yī)保。但目前仍不清楚，政策關注點轉(zhuǎn)向雙方存在分歧的領域時，屆時雙方的力量對比會發(fā)生何種變化。如果特朗普的支持率能持續(xù)提升，那最終可以讓更多的共和黨議員支持自己的政策主張，如果事與愿違，那特朗普后期可能在國會遇阻。

圖：特朗普雖然在當選時的支持率屬歷屆總統(tǒng)最低，但支持率卻在快速改善

另外，國會中民主黨議員有多少人愿意支持共和黨和特朗普的政策議程也是個未知數(shù)。當然，有理由相信民主黨會支持某些政策議題，而且在2018年參議院民主黨議員選舉中，有數(shù)個席位將來自于在大選中支持特朗普的州。

圖：目前參議院中兩黨力量對比（加粗的為2018年將進行重新選舉的議員）

最后需要提示的是，外部意外事件的沖擊，經(jīng)常會改變既定的議事日程。國內(nèi)國際最新的進展情況會影響政策制定，地緣政治事件也會改變政策方向。目前的展望僅基于當前環(huán)境，未來的意外事件很可能改變展望結果。

我們將特朗普的政策議程分為三大類：一類是可以不經(jīng)過國會同意直接由特朗普政府實施的政策；第二類是可以僅由國會共和黨同意即可實施的政策；第三類是要求兩黨共同支持才能通過的政策。

特朗普可以不經(jīng)國會“擅自”實施的政策

在這一大類中，特朗普最不受約束的權力就是外交政策，當然這一領域不涉及經(jīng)濟，因此不在本文的討論范圍之內(nèi)。除外交政策外，特朗普還有三大“自主權”。

出臺行政令的權力

特朗普政府上臺后理論上可以“任意處置”奧巴馬頒布的行政令。當然所謂任意處置要在一定的邊界內(nèi)進行：出臺行政令必須走聯(lián)邦規(guī)定的程序（有些程序要走一年以上）；不能逾越國會制定的法律框架（行政令的本來目的是完善法律未明確的細節(jié)）；在一些委員會和機構中被奧巴馬任命的領導人將在特朗普任期內(nèi)繼續(xù)留任（其任期并不與奧巴馬重合）。雖然有這些外部的限制，但預計特朗普一定會修改奧巴馬時期頒布的行政令。

貿(mào)易方面的權力

雖然憲法規(guī)定由國會來制定貿(mào)易關稅，但隨著時間的推移，這一權力已經(jīng)“下放”至總統(tǒng)。所以特朗普在美國的法律框架內(nèi)，可以制定任何貿(mào)易政策，即便這些貿(mào)易政策可能違反“國際慣例”。首先，根據(jù)國會在1974年通過的《貿(mào)易法案》，特朗普有權利以貿(mào)易赤字為由，對外征收高達15%的關稅，最長期限為150天。第二，如果貿(mào)易伙伴被認為采用了不公平的競爭手段，《貿(mào)易法案》還允許美國貿(mào)易代表代表總統(tǒng)提升關稅水平?？傊?，法律賦予了特朗普政府不經(jīng)國會同意，“單方面”提高關稅的權力。

預計特朗普上臺后，在貿(mào)易方面肯定會對外收緊。據(jù)CNN在去年12月份報道，特朗普過渡團隊已經(jīng)在考慮將關稅提升5%或10%。但短期內(nèi)，特朗普政府仍將采用更加傳統(tǒng)的貿(mào)易限制措施，如對某一類別的進口商品征收反傾銷稅或反補貼稅、通過WTO發(fā)起貿(mào)易仲裁和把中國列入?yún)R率操作國等等。同時，特朗普在公司層面上施加壓力，也有助于減輕其發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)的政治壓力。但公司微觀層面的效果畢竟有限，其效果會隨時間的推移削減，最終關稅政策仍會進入議事日程。

移民政策方面的權力

總統(tǒng)在移民政策方面也有相當大的權力。奧巴馬通過行政令的方式就讓約570萬非法移民免于被驅(qū)逐并可以繼續(xù)在美工作。當然這種權力也是有制衡的。奧巴馬行政令實際只執(zhí)行了30%，聯(lián)邦法庭的裁決讓剩余70%“合格非法移民”失去了資格。

特朗普在競選中聲稱要驅(qū)逐非法移民，但在當選后的百日新政中，特朗普僅強調(diào)了要驅(qū)逐有犯罪記錄的非法移民，絲毫沒有提及其它類別非法移民的“處置方式”。

至于特朗普承諾要在墨西哥邊境建“長城”一事，必須要有資金支持才能實現(xiàn)，墨西哥墻是否能夠建成取決于將在4月28日制定的聯(lián)邦預算中是否包含這一項目的資金。

僅由國會共和黨同意即可實施的政策

在國會參議院中，多數(shù)立法需要60票才能通過（共和黨目前在參議院控制了52席）。但有三種情況是例外的（僅需簡單多數(shù)51票即可通過），在未來幾個月，這種例外情況將被優(yōu)先利用。

總統(tǒng)提名的候選人

除了高院法官候選人外，其它的總統(tǒng)提名只需要51票即可在參議院通過。當然這也是最近才出現(xiàn)的變化：在2013年民主黨改變這一規(guī)則之前，總統(tǒng)提名候選人需要60票才能通過。新規(guī)則可以縮短參議院確認候選人的時間，但是否能順利確認，取決于被提名候選人的受爭議程度。

以卡特政府為例，多數(shù)的總統(tǒng)提名都在正式上任后的幾天內(nèi)被參議院確認。因為多數(shù)候選人在大選后就已經(jīng)被“非正式提名”，讓相關委員會有充足時間來審查候選人和舉行聽證（本屆參議院將在1月9日就對數(shù)個候選人舉行聽證）。但有些時候，候選人確認會花很長時間。在奧巴馬上任時，有四位內(nèi)閣候選人在一個月后才被參議院確認。如果再算上內(nèi)閣以下幾百個提名候選人的話，參議院可能要花數(shù)月才能完成整個政府班底成員的確認工作。

放松監(jiān)管

《國會審查法案》允許國會通過簡單多數(shù)的表決，來撤銷新批準的監(jiān)管法案。當然國會很少行使這一權利，因為行使這項權利仍需要總統(tǒng)的同意。這其實是矛盾的，總統(tǒng)不可能同意國會撤銷自己提議的監(jiān)管法。

但如果是新總統(tǒng)上任，這一規(guī)則就會發(fā)揮作用。但這一規(guī)則有時效性限制的：僅能撤銷離最后一次國會開會60個立法日之內(nèi)的監(jiān)管法。目前這一時效性涵蓋了2016年6月13日以后頒布的監(jiān)管法。所以特朗普一上任，預計共和黨控制的眾議院就會“快馬加鞭”確認需要撤銷的監(jiān)管法，并在1月底或2月利用這一規(guī)則撤銷若干奧巴馬新近頒布的監(jiān)管法。

但流程一旦走到參議院，速度就會慢下來。不僅因為參議院的每項決議都需要經(jīng)過最多10小時的辯論，屆時參議院還有許多其他占用時間精力的事情要處理，如總統(tǒng)提名候選人確認、預算和稅改等等。

至于具體那些監(jiān)管法將被撤銷，目前仍不清楚。但預計在接下來的數(shù)周，能源和環(huán)境方案的監(jiān)管法將首當其沖。

財政預算

“預算調(diào)整程序”允許在國會中占多數(shù)的政黨，通過給各類委員會立法指示的方式，實現(xiàn)特定的財政目標。這些委員會的立法指示和財政收支目標將被“打包”進年度預算決議中，在每年的四月份由國會審議批準。

通過“預算調(diào)整程序”的預算決議，只需要簡單多數(shù)即可通過，即其完全在共和黨的控制之下。預算決議將包含稅收和政府收入的變化、政府開支的變化和債務上限的變化。

2017年的稅改大概率將通過“預算調(diào)整程序”來走，奧巴馬醫(yī)保中的相關政府開支的變化也是如此。共和黨還有可能考慮利用該程序來解決基建資金來源，養(yǎng)老金改革和債務上限問題（債務上限問題將在2017年3季度重回關注視野）。

撤銷奧巴馬醫(yī)保

共和黨撤銷奧巴馬醫(yī)保將分兩步走：第一步是先在年初撤銷大部分條款，然后再考慮替代方案。替代方案有可能在今年出臺，更有可能要拖到2018年。在第一步當中，國會的共和黨議員將使用2017年的“預算調(diào)整程序”指示負責奧巴馬醫(yī)保的委員會立法，廢除奧巴馬醫(yī)保中影響財政支出的條款，如政府補貼，為補貼增加的稅收等等。

稅制改革

稅改是2017年共和黨和特朗普政府的重頭戲。預計今年三季度即可通過立法，最晚四季度。但是，具體的改革落地的方案并不清晰。目前有兩個大的方向：第一，共和黨議員可能將公司稅改從“預算調(diào)整程序”中抽離出來，因為公司稅改革更容易贏得兩黨的共同支持，而個人稅改革因為轉(zhuǎn)移支付的問題，兩黨總會爭論不休。

將公司稅單獨拿出來的原因是，通過兩黨共同支持的公司稅改“藥效更持久”。因為通過“預算調(diào)整程序”通過的稅改在10年后必須是預算中性的（即不會對預算產(chǎn)生長期沖擊）。但把公司稅改和個人稅改都通過預算調(diào)整程序來走，也并非全無優(yōu)勢。因為個人稅和公司稅是一個互動的體系，共和黨并不清楚民主黨會不會單獨支持公司稅改，而讓個人稅改由共和黨單獨決定。所以預計共和黨會先試探民主黨的合作意愿，但最終可能兩方面的稅改還是要通過“預算調(diào)整程序”來走。

此次稅改將涉及四個主要方面：

一、邊境調(diào)整稅

預計邊境調(diào)整稅的通過幾率約30%。邊境調(diào)整稅將取消美國公司進口成本的抵稅，還將免除美國海外收入的稅收。在6月份的時候，參議院可能會正式開始啟動該稅改議程，因為共和黨內(nèi)對該稅種的支持存在分歧，最終有可能會流產(chǎn)。但30%的可能性畢竟比0高很多，在整個立法過程中，共和黨議員和特朗普可能為推動邊境調(diào)整稅的實施，而向被影響的企業(yè)提供特殊照顧條款、過度措施及各種可以豁免的條件，從而促使利益各方同意對“摻水”后的邊境調(diào)整稅立法。

二、利息抵扣和折舊政策

雖然邊境調(diào)整稅通過的可能性較低，但關于利息抵扣和資本折舊的稅改通過的可能性相當高。因為這方面的稅改已經(jīng)討論多年，漸進的改革方案已經(jīng)相當成熟。我們認為主要有三個改革方向：一是新老劃斷，只有新產(chǎn)生的債務和投資才適用新的稅制；二是采用過渡期方式，在一定時間段內(nèi)逐步廢除舊稅制，引入新稅制；三是給企業(yè)一個一次性的自主選擇權，選擇延用舊稅制或采用新稅制，選擇后今后不可更改。

三、海外現(xiàn)金匯回

關于海外匯回現(xiàn)金稅率的改革，今年也非常有可能通過立法，預計匯回現(xiàn)金的稅率在8%-10%，而海外再投資收益的匯回稅率更低一些。

四、法定稅率

預計法定稅率最有可能定在25%，因為這與經(jīng)合組織國家的平均水平持平，同時可以降低美國企業(yè)將稅基轉(zhuǎn)移到他國的動力。

基礎設施建設項目

一部分的基礎設施項目可能也會通過“預算調(diào)整程序”來走。傳統(tǒng)上，這種方式大多用在一些政府直接支出的社會保障項目上，如聯(lián)邦醫(yī)保和各種收入補貼項目，但從未用到過基建項目上。

但特朗普政府仿佛更加傾向于通過公私合營和提供減稅刺激的方式來搞基建。如此一來，某些基建項目僅需共和黨同意就可以開工，很有可能還有一些基建項目會成為稅改的一部分。

社會保障項目

以眾議院共和黨議長Paul Ryan為首的一些共和黨議員對于改革社會保障項目，如聯(lián)邦保險非常有興趣。但預計最終不會有太大改觀，因為特朗普在競選過程中承諾過要保留現(xiàn)有體系。同時，因參議院中共和黨僅有2席的微弱多數(shù)，而黨內(nèi)部對于此問題仍存在不小的分歧。

兩黨共同支持才能實施的政策

多數(shù)的立法都需要參議院絕對多數(shù)即60票的支持才能通過。一般而言，需要兩黨共同支持的才能通過的政策領域不確定更大，且耗時更長。也就是說，此類政策可能會在2017年進行討論，但最終實施可能需要等到2018年或以后。

奧巴馬醫(yī)保的替代方案

雖然通過“預算調(diào)整程序”（僅需參議院51票即可通過）可以將奧巴馬醫(yī)保中的多數(shù)條款“輕易”廢除，但后續(xù)的替代方案立法卻更為復雜，前景較不明朗。因為替代方案關系到監(jiān)管改革和預算，所以需要參議院60票才能通過，即需得到民主黨的支持。

移民問題

移民問題，特別是非法移民問題是總統(tǒng)競選過程中的核心議題，但在國會的公開討論議程中目前看來還不那么重要。即便如此，目前看來國會批準更多資金用于“邊境安全”不是沒有可能。能否實現(xiàn)就要看4月份國會批準的政府開支中是否有這一項資金用途了。

除此之外，與對移民問題的其他方面目前都相當不明朗。雖然移民問題最終會有一個說法，但至少在17年，這個問題不會有太大變化。

放松監(jiān)管

除了撤銷奧巴馬在任時的某些監(jiān)管法案外，預計國會還將再進一步。特朗普的過度團隊稱撤銷多德弗蘭克法案是當務之急（詳細分析可參見《【見智研究】面對多德-弗蘭克法案 特朗普只能這樣下手》），兩院負責金融監(jiān)管的委員會今年也會尋求立法放松監(jiān)管。在眾議院方面，金融服務委員會很可能今年年初就開始考慮放松金融監(jiān)管的具體方案，最快一季度末就會對此進行投票，夏天就會進入眾議院投票流程。

但在參議院層面，流程可能會更長。因為參議院需要全面考慮一個可以獲得兩黨支持的議案，此外因為年初參議院的注意力將主要集中在審核總統(tǒng)提名候選人這件事上，所以監(jiān)管改革正式進入?yún)⒆h院表決流程，可能是后半年的事情了。參議院的立法著眼點在于給小型金融機構減輕監(jiān)管負擔（原因詳見《【見智研究】面對多德-弗蘭克法案 特朗普只能這樣下手》）。

最終，放松金融監(jiān)管的立法最早會在2017年底或2018年出臺。