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與市場預期一致，正在召開的全國“兩會”上，國務院總理李克強在政府工作報告中將今年的經(jīng)濟增長目標定為6.5%-7%，首次采用區(qū)間形式。

盡管這一目標連續(xù)兩年出現(xiàn)下調，但在一些研究人士看來，6.5%-7%的增速預期仍然偏高。2016年開年，中國經(jīng)濟下行壓力并未減弱，要實現(xiàn)6.5%以上的增長，還有很大困難。

在穩(wěn)增長愈顯緊迫的情況下，今年的赤字率和M2增速雙雙上調。預算赤字率多年來首次觸及3%這一風險警戒線，較2015年實際赤字率提高0.6個百分點；M2增速目標也提高1個百分點至13%。

“財政政策和貨幣政策的安排，符合經(jīng)濟預期目標。”瑞銀集團中國首席經(jīng)濟學家汪濤對財新記者表示，將經(jīng)濟增速目標定在6.5%以上，表明決策層計劃加碼支持政策來避免經(jīng)濟增速大幅下滑，政策的寬松傾向更加明顯。

根據(jù)其測算，M2和社會融資規(guī)模增速目標都定為13%，以剔除股市融資的社會融資規(guī)模疊加地方政府債務余額匡算的整體信貸增速，可能從去年的15.2%加快至16.5%。換言之，包含銀行貸款、表外貸款、企業(yè)債券和地方政府債券在內(nèi)的新增信貸規(guī)?？赡苓_23萬億元，“已經(jīng)過于寬松”。

鑒于貨幣政策邊際效果下降，無論是穩(wěn)增長還是調結構，市場都更關注財政政策的力度。除了赤字率增加，地方專項債規(guī)模也從去年的1000億元增加至4000億元。

包括汪濤、中金公司首席經(jīng)濟學家梁紅在內(nèi)的多位研究者預計，不考慮結轉結余和預算穩(wěn)定調節(jié)基金的變動，今年現(xiàn)收現(xiàn)付制下的廣義赤字率（一般公共預算+政府性基金預算）將超過4%，甚至達到4.5%。同時，專項建設基金等準財政政策的力度也將加大。

李克強在政府工作報告中稱，適度擴大財政赤字，主要用于減稅降費，進一步減輕企業(yè)負擔。

按照部署，今年將采取三項措施減稅降費：一是從5月1日起，全面實施營改增；二是取消違規(guī)設立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金，擴大水利建設基金等免征范圍；三是將18項行政事業(yè)性收費的免征范圍，從小微企業(yè)擴大到所有企業(yè)和個人。這些措施今年將比改革前減輕企業(yè)和個人負擔5000多億元。

赤字準財政齊加碼

去年底以來，關于今年赤字率的討論持續(xù)已久。中央經(jīng)濟工作會議提出，階段性提高財政赤字率，結合此前財政部副部長朱光耀“3%的赤字率紅線、60%的負債率紅線是否可以反思調整”的表態(tài)，市場將其解讀為2016年財政赤字率可能達到3%，規(guī)模超過2萬億元。

最終的安排與市場預期大體一致。政府工作報告中提出，今年積極的財政政策要加大力度。今年擬安排財政赤字2.18萬億元，比去年增加5600億元，赤字率提高到3%。其中，中央財政赤字1.4萬億元，地方財政赤字7800億元。

一直以來，歐盟馬斯特里赫特條約中提出的60%的政府負債率和3%的赤字率紅線，被視為財政風險警戒線。中國也默守這一規(guī)則。2009年為應對國際金融危機沖擊，中國財政赤字率曾大幅提高至2.8%，仍在3%以內(nèi)。

今年赤字率首次觸及3%的警戒線，李克強稱，中國的財政赤字率和政府債務率在世界主要經(jīng)濟體中相對較低，這樣的安排是必要的、可行的，也是安全的。

赤字增加的一個現(xiàn)實背景是，近年來財政收入增速持續(xù)下滑。去年全國一般公共預算收入同口徑增長5.8%，低于7.3%的預算增長目標，為1988年以來最低。根據(jù)全國財政預算報告，2016年全國一般公共預算收入15.72萬億元，增長僅3%。

財政部稱，財政收入增速的回落幅度大于國內(nèi)生產(chǎn)總值增速的回落幅度。加上為保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長、推進結構性改革，需要加大減稅降費力度，特別是全面實施營改增后減收很多，將進一步拉低財政收入增幅。

財政赤字以外，列在政府性基金項下的地方專項債規(guī)模為4000億元，比去年增加3000億元，同時繼續(xù)發(fā)行地方政府置換債券。財新記者了解到，今年置換債額度為5萬億元，比去年增加較多。

有中部省份財政廳人士對財新記者稱，其所在省的計劃是置換今年和明年一季度到期的債務，這部分規(guī)模比財政部核定的置換上限要少不少。發(fā)行節(jié)奏要考慮各季均衡、利率走向和市縣需求。如果發(fā)行情況好，再考慮提前置換未到期債務。

不過，在汪濤看來，雖然官方赤字率提高至3%，但財政收入增速隨名義GDP一起放緩將推高赤字率，這意味著雖然預算赤字率提高，但實際刺激力度有限。實際的政府支持可能仍將主要來自準財政支出。

2014年10月國務院43號文出臺后，地方融資平臺受到限制，地方政府融資轉向主要依賴政策性銀行、地方政府引導基金和政府與社會資本合作（PPP）。去年下半年，中央推出專項建設基金，通過政策性銀行發(fā)行專項債券作為項目資本金，支持基建投資，同時財政貼息降低成本。去年共發(fā)行四批，規(guī)模在8000億元左右。財新記者了解到，今年專項建設基金將繼續(xù)發(fā)行，且規(guī)模將上升至萬億級別。梁紅更是預計，發(fā)行規(guī)模將是去年的兩倍以上，即超過1.6萬億元。

政府工作報告中提到，“推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資”。光大證券首席經(jīng)濟學家徐高認為，這顯示對地方政府融資平臺的態(tài)度已經(jīng)從打壓轉向了支持。

目前已有部分地方政府融資平臺已經(jīng)轉型或被甄別為普通企業(yè)，可以通過商業(yè)銀行或債券市場融資，也可以作為社會資本方參與PPP項目投資。

梁紅稱，今年以來城投債的發(fā)行量大幅上升，今年1月新發(fā)行了1600 多億元。此前受43號文的影響，2015 年城投債的發(fā)行從上年的1.5 萬億元下降到9000億元，今年預計發(fā)債量顯著上升。

汪濤估算，為了穩(wěn)增長，今年基建投資增速需達15%-16%，這意味著額外的政府支持規(guī)模需達1.5%的GDP以上，這部分支出大部分會通過準財政政策進行。

赤字率和準財政政策的加碼，也引發(fā)爭議。“階段性提高財政赤字率”的表述，讓市場預期未來幾年，財政赤字率可能持續(xù)上升。央行調查統(tǒng)計司司長盛松成在“兩會”前撰文稱，可將中國財政赤字率提高到4%，甚至更高水平。

財政部長樓繼偉在全國“兩會”記者會上表示，目前去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿，全社會在降杠桿，政府要適度加杠桿，支持全社會降杠桿。他同時稱，赤字有沒有空間，關鍵看赤字干什么用，今后會不會減少，要看財政政策做適度支撐后，經(jīng)濟的恢復能力。“中國還有一定的空間，但也不能增長得特別多”。

“政府赤字政策采用減稅方式執(zhí)行，效率是最高的。”全國政協(xié)委員、央行副行長易綱表示，政府增加支出沒有民間增加支出的效率高，用減稅的方式效率高，乘數(shù)也高，如果政府增加支出，要打折扣的。

他認為，赤字實際上透支未來的增長，雖然目前中國國債余額占比低于發(fā)達國家，但與發(fā)展中國家相比，并不是太低。中國老齡化進程快，使得納稅人結構快速老齡化，需要把國債占比控制的比較低，“3%仍然是比較重要的警戒線”。

“財政赤字的擴大應該審慎考慮，控制在適當?shù)乃健?rdquo;全國政協(xié)委員、東方資產(chǎn)管理公司原總裁梅興保認為，中國歷史包袱很重，十幾年前剝離的不良資產(chǎn)，最后發(fā)債的擔保都是財政，還存在一些隱性負債，沒有算進在赤字之內(nèi)，而歐盟的赤字是非常透明的。“‘十三五’時期不能年年都加，需要明確，在經(jīng)濟上行、財政實力雄厚的時候，要逐漸減少一些赤字。”

汪濤也稱，中國政府有很多隱性赤字，未來應該更多顯性化，增加赤字透明度。她根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）的口徑測算，今年的增廣赤字率可能已經(jīng)超過10%。財政收入 

減稅費難度大

按照李克強的表述，今年適度擴大財政赤字，主要用于減稅降費，進一步減輕企業(yè)負擔。2015年底的中央經(jīng)濟工作會議一改此前數(shù)年“結構性減稅”的提法，提出“實行減稅政策”，并明確“降稅帶來財政減收”，引發(fā)市場對減稅的期望。

今年減稅的重頭戲仍然是營改增。原計劃在“十二五”力爭完成的營改增，2015年并未收官，還剩建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活類服務業(yè)四個難點行業(yè)。按照政府工作報告的部署，這四大行業(yè)營改增從今年5月1日全面推開。3月7日，財政部和國稅總局已下發(fā)通知，要求做好全面推開營改增試點準備工作，并給出了任務分解表。

樓繼偉稱，這四個行業(yè)去年沒有“力爭”下來，一是情況太復雜，另外去年財政收入情況也不太好。“要打通抵扣鏈條，使得它真正成為增值稅，在每個環(huán)節(jié)增值進行征稅，這個方向是必須堅持的。”他稱，今年這是個硬任務。這樣做之后，就實現(xiàn)了一個完整的消費型增值稅，特別是生產(chǎn)性服務業(yè)，比如物流業(yè)、研發(fā)、制造業(yè)保險等，實行增值稅后，就減少或者取消了重復納稅，非常有利于支持服務業(yè)的發(fā)展和制造業(yè)的轉型升級。

營改增中，將所有企業(yè)新增不動產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，將帶來明顯的減稅效果。樓繼偉表示，不動產(chǎn)納入抵扣鏈條后，企業(yè)租來的房產(chǎn)、投資形成的不動產(chǎn)可以抵扣，會鼓勵企業(yè)投資，甚至投資量大的時候，可能一兩年可以不交稅，都抵扣了。但是過去以往的不動產(chǎn)還不能抵扣，恐怕在開始階段可能有稅負的變化，“可以做到行業(yè)不增負，但是不能保證每一個企業(yè)在實行營改增最后一個環(huán)節(jié)的時候不增負”。

他透露，去年已經(jīng)對有關方案進行認真研究和論證，聽取了部門、有關協(xié)會和典型企業(yè)的意見，提出了改革方案。“稅率設計要簡潔，要考慮企業(yè)的稅負變化，還要兼顧財政的承受能力。”

不少專家學者認為，更具有操作性的是采取分多年抵扣的方式。比如新建廠房投資1000萬元，按照11%的增值稅稅率，進項抵扣稅額為110萬元，需要分若干年抵扣，這樣帶來的財政減收壓力會減小。

營改增之外，梁紅預計，今年還將開始研究降低制造業(yè)增值稅、減輕企業(yè)社保繳納負擔、個人所得稅綜合征繳等問題，企業(yè)部門稅負下調的空間比較大。她表示，制造業(yè)的增值稅率可以從目前的17%大致降低到15%，預計減稅3000億元左右。

全國人大代表、TCL董事長李東生在全國“兩會”期間則建議，加快落實增值稅立法進程、將制造業(yè)增值稅稅率由現(xiàn)行17%降低至12%。取消城市維護建設稅、教育費附加。

他表示，17%的增值稅23年來從沒有變過，且稅率高于與中國制造業(yè)相競爭的日本（5%）、韓國（10%）、越南（10%）、印尼（10%）等。增值稅最終會體現(xiàn)在國內(nèi)產(chǎn)品銷售價格上，造成同樣商品的國內(nèi)市場價格要高于國外市場。

2015年，中國先后下調了失業(yè)保險、工傷保險和生育保險費率，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華認為，下一步，要在改革完善制度的基礎上，以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為重點，研究適時適當降低社會保險費率問題。

梁紅稱，企業(yè)繳納的社保等費用占員工工資的44%，有下調的必要。

此外，按政府工作報告的部署，今年將取消違規(guī)設立的政府性基金，停征和歸并一批政府性基金，擴大水利建設基金等免征范圍，并將18項行政事業(yè)性收費的免征范圍，從小微企業(yè)擴大到所有企業(yè)和個人。

中國財政科學研究院院長劉尚希認為，通過稅費體制改革減輕企業(yè)負擔，促進公平競爭，營造有利于創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、研發(fā)、投資的氛圍，讓市場變得更有活力，從而有利于經(jīng)濟增長新動力的形成。

防范區(qū)域性財政風險

今年財政政策需要在穩(wěn)增長、防風險兩線作戰(zhàn)。穩(wěn)增長主要通過需求側的基礎設施投資和供給側減稅降低企業(yè)成本來實現(xiàn)， 防風險則表現(xiàn)為緩釋地方債務風險和融資壓力。

2016年地方財政將面臨前所未有的收支壓力，省市縣三級收支平衡難度大。陸續(xù)公布的2016年地方財政預算報告中，多個省份強調，要防止發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性財政風險。

樓繼偉稱，目前中國政府債務率在40%左右，特別是中央政府債務只有11萬億元左右，按GDP算還很低。如果債務都是顯性，都納入預算法的規(guī)定管理，而不是變相發(fā)債，我們不是很擔心的。“現(xiàn)在的問題是，在經(jīng)濟增速放緩的時候，政府或有負債中，需要地方政府代償?shù)谋壤赡軘U大。”

全國人大預算工作委員會近期的調研報告披露，目前控制債務規(guī)模過快增長難度較大，償債能力不足的問題尚未有效解決。許多地方政府過度強調政府債務風險總體可控，對存在的問題不夠重視。

全國政協(xié)委員、建設銀行原監(jiān)事長謝渡揚去年參加了全國政協(xié)關于債務問題的監(jiān)督性調研，他稱，在河北和安徽等地級市調研時，有兩個地方提出，未來政府債務的償還主要依靠房地產(chǎn)稅。而目前對房產(chǎn)地稅到底怎么設計，應不應該把它作為地方財政的主要稅源，還在慎重考慮中，“這暴露了未來地方償債能力不足的問題，需要特別加強關注。”

作為緩解地方債務風險的對策，去年開始，中央對地方存量債務進行大規(guī)模的債券置換。湖南省財政廳廳長鄭建新表示，這有效降低了舉債成本，但也要看到，置換只是把債務期限拉長，其規(guī)模受制于債券市場容量，利率由市場決定，終歸是要償還的，不能完全依靠這種模式來規(guī)避風險。

在穩(wěn)增長壓力下，地方融資平臺重新加杠桿，包括政府引導基金、PPP等在內(nèi)的新興政府融資形式也受到不少資本的追捧，其中可能存在的潛在風險，最終可能還要財政兜底，再次形成政府隱性債務負擔。

中國財政科學研究院研究員王澤彩對財新記者表示，一些區(qū)域性風險要規(guī)避，部分中西部省份和一些沿海省份，特別是地級市、縣的風險已經(jīng)有所暴露。此外，還有地方融資平臺的變形，出現(xiàn)影子融資平臺。最近一段時間，地方各級政府成立的各級基金，都要注意規(guī)避財政風險。

他強調，雖然現(xiàn)在建立了地方政府債務風險預警機制和風險處置機制，但是有一些政策，地方在執(zhí)行中可能變形，必須加大日常的監(jiān)督檢查，“從支出角度必須加強績效監(jiān)管和評審”。他強調，編入預算的項目支出，必須從項目庫中提取，要確立項目支出的績效目標。

“要防止出現(xiàn)地方政府盲目上項目，假借PPP之名，變相舉債。”全國政協(xié)委員、國家審計署原副審計長董大勝表示，中央層面力推PPP模式，以緩解地方建設項目資金不足，化解部分債務問題，但是實際推廣中存在操作難題。有的PPP項目吸引力不夠；有的因政策不明確，實施不規(guī)范；有的缺少科學的區(qū)域規(guī)劃基礎和可行性研究。一些PPP項目的現(xiàn)金流來源依然還是財政資金，一些項目公司有可能異化為新的融資平臺公司。

他認為，用好PPP模式，拓展建設資金來源，需要盡快完善相關法律制度，落實支撐稅費、土地轉讓等制度。

此外，其他風險加速向財政轉移也需關注。鄭建新稱，隨著改革的深入推進，一些潛在的社會矛盾存在向財政集中的趨勢，如果缺乏系統(tǒng)通盤的考慮，還是采取花錢買穩(wěn)定、花錢買平安的解決辦法，財政部門會很被動。同時，對高杠桿、民間融資等金融風險也要高度警惕，制定預案，防止出現(xiàn)區(qū)域性系統(tǒng)性財政金融風險。

作為供給側改革的首要任務，今年開始，去產(chǎn)能將逐漸推進。根據(jù)人社部的數(shù)據(jù)，今年重點推進的鋼鐵、煤炭兩個行業(yè)，需要安置職工180萬人左右。

今年預算報告中，中央財政共安排1000億元獎補資金，其中2016年500億元，根據(jù)地方任務完成情況（主要與去產(chǎn)能規(guī)模掛鉤）、需安置職工人數(shù)、地方困難程度等因素，實行梯級獎補，由地方政府和中央企業(yè)統(tǒng)籌用于符合要求的職工安置工作。